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原创|资产整合注入是地方政府防范隐性债务风险的有效举措

文章来源:『现代咨询』公众号编辑:丁伯康 李启春
时间:2021-04-16 14:38 访问量:

4月13日,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号公开发布。在当前严控地方政府债务、规范地方投融资平台企业融资的大背景下,提出了防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量的要求。这为各级地方政府重视解决政府平台企业转型提升工作,指明了发展方向,即要剥离融资平台企业代政府融资职能,集中打造资产规模大、经营业绩好、管理能力强、信用等级高的地方政府投融资平台企业。因为,在现有的国有资产管理体制下,只有融资平台企业可以在整个城市范围内聚集各种有效资源,并进行合理规划和盘活,实现资源增值。也可以说,地方政府的资产注入和整合重组行为,就是地方政府重视发挥市场配置资源作用,通过强化对国有资产的经营管理,防范和化解地方政府隐性债务风险的有效举措。

一、政府平台企业的债务问题是多重矛盾叠加偏利共生的产物

近年来,关于政府平台企业的议论颇多,歌颂者有之,谴责者有之,客观分析者也有之。特别是伴随若干地方的政府平台企业相继发生一些债券违约事件后,地方政府的隐性债务问题和未来是否因此产生系统性金融风险问题,确实引起了社会的高度关注。因此,社会上对这类“专门为地方政府搞钱的企业”诟病声,也变得越来越大。

此前,我国多家金融研究机构也对地方政府的债务规模,进行了不同口径的测算。虽未得到权威机构的证实,但所测算出的数据,大体勾勒出政府债务的规模轮廓,债务压力可见一斑。一方面说明地方政府的债务问题,确实存在且规模还不小。如果处置不好是有可能造成当前我国经济发展过程的一个重要的系统风险。另一方面,在这个比较庞大的地方政府债务中,除了政府部门外,政府平台企业顺理成章地成为一个重要的承债主体。于是政府平台企业便被认为是政府大量债务问题的“始作俑者”和“坏孩子”,特别在这几年国家对地方政府隐性债务高压监管的形势下,政府平台企业也一度被贴上“地方债务元凶”的标签,机构纷纷“敬而远之”。

但是大家需要看到,造成政府平台企业存量债务居高不下的原因,不能仅仅从现有的债务形成结果来看,还要从中国特有的财税体制、城建投融资体制、金融体系、地方经济发展方式和执政理念等方面综合分析。在“唯GDP”的发展时代,地方政府因为财政资金的匮乏面临“发展无门”,加上分税制改革后,地方政府建设资金紧张,财政又不得列赤字。因此,变相的以政府平台企业作为政府融资的工具,就成为地方政府和市场发展的共同选择。加上金融、投资机构的推波助澜,影子银行、创新融资、逃避监管的现象一度盛行,政、企、银、商大家一拍即合,一场浩浩荡荡的基础设施建设热潮迅速掀起。一轮一轮的建设投入和一次一次的融资创新,带来的是各地政府债务规模的无序增加、滚雪球式的增长。所以,今天回过头来看,地方政府平台企业大量的债务包袱,毫无疑问是由多方面的矛盾和冲突叠加形成,是具有多种历史原因的。

政府平台企业现在背负的存量债务,充其量是过去20年快速推进城市基础设施建设的结果,而并非因为政府平台企业的诞生所造成的。更何况,过去由政府平台企业举借的债务,基本都投向了城市基础设施和公共服务领域,形成了大量优质资产和极具发展潜力的资产。因此,大家更需要客观、公正地看待政府平台企业的债务问题。特别从中国城镇化的进程来看,政府平台企业起到的重要贡献,一个典型的数据就是中国城镇化率从上世纪90年代不到30%,到现在已经突破60%。此外,城市面貌的改善、城市功能的完善和提升等,无不体现着地方政府平台企业的历史价值。

二、资产注入是政府盘活存量资产提高国资经营效率的一项务实举措

地方政府的重要职责之一,就是为城市生产和生活提供基础设施和公共服务设施,这也是城市赖以生存和发展的基础。政府作为城市运转的大脑,需要有效指挥和控制城市各个环节的有效运转,保障城市运营和服务的正常进行,不停摆、不拥挤、不偏离正确的发展轨道。地方政府作为指令下达的中枢,必然需要通过一个有效的抓手来实行各项指令。平台企业因其与地方政府的天然联系和对城市的理解,可以有效地贯彻实行上述指令。因而,依托地方政府平台企业建设、运营和服务城市,是完全符合中国国情的一种城市发展方式。

目前,全国各类政府平台企业约为两万家,甚至部分乡镇都设立有地方政府平台企业,企业数量和资产规模十分庞大。如何有效利用好政府国有资产、城市资源,更好的服务城市和社会发展,是地方政府必须要解决的问题。自国发【2010】19号文、国发【2014】43号文提出剥离政府融资平台代政府融资职能以来,各地政府纷纷通过注入资产给平台企业,推动平台企业布局产业、扩大投资等来谋划转型和发展,使得平台企业的资产规模不断壮大、业务范围快速拓展。即便如此,由于平台企业承担了地方大量的公益性项目的融资、建设任务各地平台企业的资产收益水平,仍然处于较低的水平。这也从另一方面说明,平台企业自其出生那天起,就不是一个纯粹的、以追求经济效益最大化为目的的市场化企业,而是一个兼具公益性和经济性双重追求目标的特殊目的企业。

因此说,衡量政府国有资产的经营是否具有价值,还是需要从多个方面来综合考虑和判断的。

第一是国有资产的盘活。地方政府将政府控制的国有资产和城市资源依法注入平台企业,由平台企业按照市场化机制,科学、规范、高效的经营和管理,不仅避免了国有资产的闲置、浪费,盘活了存量资产,促进了国有资产的流动,可以创造更高的资产价值。

第二是国有资产的集约化经营。地方政府将所有可利用的国有资产、城市资源整合注入到平台企业,既可壮大平台企业的资产规模,提高平台企业承受经营方向的能力,同时还可以通过集约化的经营,降低国有资本运行成本,提高国有资产经营收益,为地方加快基础设施建设和经济社会发展,提供更多的资金支撑。

第三是降低国有资产的经营成本。对于政府掌控的国有资产,特别是那些能够带来稳定现金流的资产,交由平台企业经营和管理,和由政府部门运作和管理,在管理成本和运营成本方面是存在很大差别的。政府平台企业可以通过市场化方式,降本增效、压缩开支和成本。而相对于政府部门而言,由于所有的费用和支出是纳入财政开支,包括管理人员和运营费用,对他们来说则没有那么多的压力。开源节流基本上成为一句空话。

第四是国有资产的服务社会价值。政府持有的国有资产本身与城市居民的生产、生活息息相关。因此,大家在讲求经济效益的同时,也要关注社会效益、环境效益和生态效益。政府平台企业并非纯粹的市场化企业,是能够有效履行服务社会公众这一责任的。如果仅仅单纯的以国有资产的营收状况来评判,国有资产和城市资源的经营效益或服务质量,未免有失公允。否则,政府平台企业随意提高自来水供水价格、燃气使用价格、公交车票价、停车场费用、景区票价等等,那么企业的经济效益是上去了,老百姓的幸福生活和获得感,又如何得到保障呢?

因此说政府将资产注入平台企业,对降低平台企业的资产负债率、创造融资条件是带来了一定的作用,但那决不是全部。更好的发挥国有资产在服务城市、服务老百姓中的作用,才是政府将资产注入平台企业的根本目的。这也是促进地方经济社会健康发展,提高国有资产经营效率的一项务实的举措。

三、资产注入是政府促进平台企业业务转型化解隐性债务的重要手段

在我国的城镇化初期,由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立了承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。这就是大家熟知的地方政府融资平台企业。既然政府平台企业在城市资产经营和推进地方经济社会发展方面,不仅具有一定的经济价值,同时发挥作为政府抓手,在促进地方社会经济发展、提高公共服务水平方面的社会价值。因此充分发挥政府平台企业的功能和作用,不仅对政府部门而言,对平台企业自身发展壮大,也都是一件利国利民的好事。既然是好事,如何支撑平台企业长期发展、做强做大?如何有效化解历史债务、轻装上阵更好发展?又如何调整布局优化结构、实现可持续经营?

首先,地方政府通过采取资产注入的方式,将原来由政府部门或事业单位管理的具有一定经营价值的业务和资产,注入到平台企业。这样不仅可以减少政府在这方面的财政支出,降低这部分资产的运营成本,同时对于这部分存量国有资产的盘活和运营效率的提高,必然带来明显的好处。

第二,政府通过资产整合重组,把资产注入平台企业的同时,也相应地做大了政府平台企业的资产规模,为平台企业未来融资和经营发展,提供了良好的机会。通过政府资产的注入,不仅可以在做大平台企业资产规模的同时,降低资产负债率,更重要的还可以为平台企业降低负债压力、化解债务风险,妥善解决好政府隐性债务问题,创造了一定的空间和条件。

第三,通常政府在对平台企业进行资产注入时,都会把这部分资产对应的相关业务和人员,随之划转到平台企业。这样对于平台企业来说,它的业务范围和人员队伍就能得到迅速补充和扩大。一方面不断扩充的业务领域和多元化投资,拓宽了平台企业的业务方向,反过来政府不断注入资产又为平台企业产业转型和业务创新提供了新的条件,并不断把平台企业从过去的投融资和建设主体改造成为了城市建设运营商和城市产业投资、培育主体。随着新型城镇化建设的深入推进,产城融合、产融结合发展已成为地方经济社会高质量发展的新趋势。这和地方政府对平台企业在产业转型和提升当中的希望,不谋而合。政府部门要求平台企业加快转型步伐,尽快成为推动地方新兴产业和支柱产业的投资引导者和产业推动者。政府平台企业也希翼不忘初心,突出主业,在充分发挥经营好政府授权国有资产和城市资源的同时,完成好转型重任,履行好政府赋予的责任和职能,为地方经济发展作出更大贡献。就如有着最牛风投城市之称的合肥市那样,成为作为合肥市政府产业投资的重要抓手——合肥建投,不管是投资液晶面板、芯片还是新能源汽车,都起到了很好的产业带动作用。不仅如此,包括上海城投、天津城投、重庆城投、青岛城投等全国多地平台企业在产业投资、上市企业打造方面,也都为地方的经济发展做出了重要贡献。地方有了产业基础,财税收入才有了根本性的保障。只有税收有了来源,地方政府的偿债能力就能够得到增强,化解隐性债务风险就有了保障。这一切,都起源于政府对国有资产的集中注入和存量资源的盘活、高效利用,以使其存量债务和隐性债务问题,逐步得到缓释和化解。

四、盘活存量引进增量充分利用好平台企业的价值仍然任重道远

对于政府平台企业存在的价值,过去是存在异议的。这次抗击新冠疫情的战役,社会对于它作为政府机器运行的补充,在发挥社会应急和维稳方面,确实发挥了重要的作用,因此社会上开始重新认识平台企业存在。正如丁伯康博士在《重新认识地方政府融资平台的历史价值》一文中提出的,“目前城市建设投融资体制正处于深化改革和创新的关键时期,政府平台企业在发展中壮大,在迎接新型城镇化历史任务中实现战略转型和壮大。今天的平台企业,犹如一头不停挤出奶水又粮草不足的老牛,仍然在艰难地负重前行。但是身上的病疾和问题也客观存在。有的是体内长期形成的,也有的是外部感染的。这些问题他认为,只要各级领导的理念正确了,相关的政策和制度正确了,都能够得到有效的解决”。他还举例说明,太原市政府高度重视太原市龙城发展投资集团有限企业的转型发展,政府通过城市运营和公共服务业资产的注入,着力把龙投集团打造成为太原美丽城市的建设者、美好城市的服务商和地方产业的培育、运营主体。政府平台企业——龙投集团也因为市政府不断注入资产和政策上的支撑,迅速焕发国有企业的蓬勃生机和旺盛活力,成为了中部地区政府平台企业转型发展的标兵和典范之一。

诚然,当前在化解地方政府债务、鼓励盘活基础设施存量资产、推进政府平台企业转型等方面,各级政府和部门做大量行之有效的工作。如国家发改委先后发出了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》等文件,鼓励将回收资金用于国家重大战略区域范围内的重大战略项目、新的基础设施和公用事业项目建设,鼓励将回收资金用于前期工作成熟的基础设施补短板项目和新型基础设施项目建设,形成良性投资循环等。但是大家也要看到,这项工作的难度和复杂性。切实做好地方政府盘活存量资产,引进增量资金,加快地方经济社会发展,充分发挥和利用好平台企业的价值,仍然任重道远

只要大家坚持中国共产党的坚强领导,坚持为全社会和全体人民负责,就有理由相信所有的困难和问题都能够得到克服,地方政府国有资产的经营管理,政府平台企业的发展转型,也一定会越来越健康,越来越好。

编辑概况:丁伯康博士,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家,现任住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、现代咨询集团董事长兼现代研究院院长。李启春,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业管理咨询事业部合伙人、市场中心总监、现代研究院高级研究员。

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